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I. Consideraciones previas
Un desafío, presupone algún problema u obstáculo, así como enfrentarse a las respectivas dificultades y hacerlo con decisión[1]. En este caso, es evidente que quien presenta los problemas u obstáculos que deben enfrentarse, es el mercado inmobiliario o hipotecario con el “sistema registral”, el cual existe precisamente para dichos mercados.
Luego, ¿de cuál reforma hablamos? Sabemos que en el pasado la doctrina ha elaborado proyectos de reforma al sistema registral inmobiliario chileno y ha tenido lugar algún intento legislativo[2]. Pero esto es historia. Hoy, concretamente, nos enfrentamos a tres proyectos de ley en tramitación enviados a la Cámara de Diputados mediante mensaje presidencial. Uno por la Presidenta Bachelet en su primer periodo y dos por el Presidente Piñera[3], quedando a la vista el inusitado interés de los últimos dos gobiernos por reformar efectivamente el sistema registral conservatorio así como el sistema notarial. El Ministerio de Justicia por su parte, ha anunciado que se refundirán en uno solo proyecto estas tres iniciativas, de manera de realizar una reforma armónica en este ámbito[4].
Desde luego, podría pensarse que la reforma futura debiera ser un nuevo proyecto, completamente autónomo y distinto respecto de los anteriores. Sin embargo, no parece ésta la actitud más razonable, si de verdad se quiere una reforma. Por lo demás, en lo sustancial, nos parece que los actuales proyectos, en términos generales, apuntan en la línea correcta.
Así las cosas, cualquier tópico a tratar sobre la esperada reforma al sistema registral, para enfrentar los problemas u obstáculos de los mercados inmobiliario o hipotecario con aquél, debieran estar en relación con los citados proyectos de reforma y no otros. Comencemos por los problemas u obstáculos.
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II. Los problemas u obstáculos de los mercados inmobiliario o hipotecario
Se suele definir el “sistema registral inmobiliario” como el conjunto de normas de derecho civil que regulan las formas de publicidad de los actos de constitución, transmisión, modificación y extinción de los derechos reales sobre fincas y las garantías de ciertos derechos personales o de crédito a través del registro de propiedad, así como el régimen y organización de esta institución[5]. Tan relevante es el aspecto de la publicidad en el sistema, que la doctrina más bien habla técnicamente de “sistemas de publicidad inmobiliaria registral”, y no sólo de sistema registral[6]. Desde luego, esta publicidad permite un conocimiento potencial de la situación de los bienes raíces y no efectiva, como asimismo no resulta meramente informativa, pues conlleva importantes efectos jurídicos, como es la oponibilidad de los derechos registrados a terceros. En particular, es la publicidad la que termina haciendo realidad el carácter erga omnes de los derechos reales[7].
Pero ciertamente la publicidad no es propio del registro inmobiliario, sino de cualquier registro público. El legislador no crea registros para llevar simple constancia de hechos o actos jurídicos acaecidos, sino fundamentalmente para que, fijados de determinada forma y en un determinado soporte, resulten indubitados a todos los habitantes de un respectivo Estado. En otras palabras, los registros proporcionan información en base a la cual los interesados celebran actos y contratos, la cual debe ser de calidad e íntegra, conforme a las condiciones actuales del tráfico. Lo que ocurre es que esta necesidad resulta particularmente trascendental para los mercados inmobiliario e hipotecario.
Ahora bien, hablar del “sistema registral inmobiliario” importa en sentido estricto referirse a los registros de propiedad de los bienes raíces. En Chile, sin embargo operamos con una noción más amplia. Ante nuestros Conservadores de Bienes Raíces (CBR en adelante) se inscriben actos que se relacionan con la propiedad pero que no son propios de su ámbito, en cuanto afectan directamente a las personas (por ej. se inscriben en el respectivo registro los decretos de interdicción provisoria y definitiva). Tradicionalmente han sido además Conservadores de Comercio. Hay Conservadores que son Notarios y también Archiveros. Los hay de minas y de aguas. Llevan o han llevado registros que no se refieren a inmuebles (como fue el padrón electoral). No en vano los proyectos de reforma al sistema registral incluyen tanto a notarios como a los conservadores. De ahí que hay que enfrentar más bien el “sistema registral chileno”, el cual involucra aspectos que sobrepasan el registro de propiedad inmobiliario conservatorio.
Respecto de este sistema, se han formulado tradicionalmente diversas críticas. Algunas referidas a la falta de seguridad respecto de los derechos sobre los inmuebles. Otras han dicho relación precisamente con la publicidad, en cuanto el sistema no entrega toda la información necesaria y de la calidad requerida por el mercado inmobiliario e hipotecario nacional. Ello no obstante que uno de los más destacados principios de nuestro sistema frente al de otros países es curiosamente el de la publicidad, en virtud del libre acceso a la consulta de los libros o registros llevados por los CBR por parte de los usuarios, así como la libre solicitud y obtención de certificaciones respecto del contenido registrado (arts. 49 y 50 Regl. CBR).
Algunos ejemplos de críticas en este sentido son:
a) El Registro de “folio personal”
Como sabemos, los registros de propiedad pueden ser personales o reales (de folio personal o de folio real como se les denomina habitualmente). Asimismo, sabemos que el registro que en nuestro país llevan los CBR es más bien del primer tipo. Conforme al mismo, si bien los libros se ordenan por títulos, la organización básica es a través de las personas titulares de los derechos en los índices y no por la individualización de los predios[8]. Esta elección y sus dificultades prácticas referidas al acceso a la información y la seguridad de ésta, desembocaron históricamente en un sin número de críticas por la mayor parte de la doctrina. Los proyectos propuestos siempre han pretendido la sustitución del folio personal por un folio real[9].
b) Circunstancias materiales del predio carecen de publicidad o bien ésta es deficiente
Nuestro sistema registral conservatorio no contempló el registro de las características materiales de los predios, partiendo por la acreditación de sus efectivos deslindes. La presentación y archivo de los planos, originalmente no obligatoria, además de otros documentos referidos a las construcciones existentes en la propiedad, han impedido un efectivo conocimiento material de cada uno de los predios. Los avances en el tiempo por parte de los Conservadores, así como la diferente realidad material y jurídica urbanística en Chile, han importado sustanciales mejoras en esta materia, aunque lejos de lo deseable.
Lo anterior ha importado que la doctrina históricamente eche de menos no sólo la falta de un catastro respecto de los inmuebles que se encuentran en el respectivo territorio jurisdiccional de los CBR, sino la existencia de un catastro material nacional de la propiedad inmueble.
Para superar este inconveniente se ha propuesto la coordinación con el Servicio de Impuestos Internos (SII) a fin que éste entregue a los Conservadores la información que ha recopilado para cumplir con sus funciones de naturaleza tributaria. Incluso, se ha planteado que debiera ser el SII y no los Conservadores los que resuelvan las reclamaciones por diferencias entre los catastros de uno y otro[10].
La verdad es que hoy la información recopilada por el SII es enorme para abastecer los denominados catastros legal, físico y de avalúo que lleva dicho organismo público. En general, hay información bastante exacta respecto de la ubicación de los predios, superficie, deslindes, uso, destino, construcciones, tasación, etc. El SII cuenta en este sentido con una base de datos gráfica muy relevante a partir del proceso aerofotogramétrico terminado a inicios de los 70, mejorado por toda la información gráfica posterior. Incluso, en la actualidad, sus funcionarios utilizan en no pocas ocasiones google earth para revisar la situación material de los predios.
c) La falta de inscripción de ciertos derechos reales u otras actuaciones que pudieran afectar la propiedad
Nuestra legislación civil y especial contempla derechos reales respecto de los cuales hay inscripciones que no son obligatorias en los registros de los CBR. Ejemplos emblemáticos son la tradición del derecho real de herencia y la constitución de servidumbres. A ellos se han unido los derechos reales administrativos que han ido surgiendo con el tiempo.
Claramente la falta de inscripción de la tradición de las servidumbres[11] es una de las cuestiones que ha generado más dificultades prácticas para el mercado inmobiliario, especialmente para la confección de estudios de títulos. Incluso códigos civiles que siguieron al chileno, contemplan la tradición mediante inscripción[12]. La doctrina permanentemente ha abogado por una modificación al código civil, la cual hasta la fecha aún no tiene lugar. Incluso, en la actualidad existen dos proyectos de ley en el congreso respecto a este punto, uno ya archivado[13] y otro en tramitación[14]. Es más, incluso el proyecto de reforma de la Presidenta Bachelet se encarga de establecer la obligatoriedad de la inscripción de las servidumbres, aunque sin modificar el art. 698 del CC.[15].
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III. Insuficiencia de la publicidad del “Sistema Registral Conservatorio”
Los mercados inmobiliario e hipotecario, para lograr un mayor número de actuaciones, más rápidas, seguras y económicas, y por tanto para su mejor desarrollo, requieren en estos días de un importante cúmulo de información jurídica y material, fundamental para la toma de decisiones. Esta información ha sufrido un proceso de ampliación y reorganización, que ha vuelto más complejo su acceso y obtención. Dicho proceso, ha tenido por fuente principal la ampliación en la legislación sustantiva, administrativa y procesal, trasuntándose en los informes de título, los cuales exigen cada vez una lista más larga de antecedentes y documentos a verificar. Desde luego, esto importa una traba para el funcionamiento de los mercados en cuestión, pues aunque existe actualmente una mayor celeridad en su obtención gracias a la tecnología, hay una demora ineludible en el otorgamiento de un crédito hipotecario así como un aumento en los costos asociados. Además, no puede negarse que las personas naturales habitualmente no entienden la larga lista que el banco les entrega de antecedentes a obtener para la tramitación de un mutuo hipotecario ni saben dónde tienen que solicitar cada uno de los documentos.
No cabe dudas que parte de la información requerida para las transacciones inmobiliarias está en los registros que en nuestro país llevan los CBR. Sin embargo, el resto, y que cada día es de más volumen, es llevada en otros registros y por otros órganos. El problema entonces para el mercado inmobiliario e hipotecario es, en lo medular, la multiplicidad de información que requiere en distintos Registros.
Ilustramos a continuación la situación con algunos ejemplos, sin el ánimo por cierto de agotar en esta presentación el elenco respectivo.
a) Servicio de Registro Civil e Identificación
Cualquier acto jurídico sobre una propiedad requiere obviamente de datos personales ineludibles respecto de quienes figuran como propietarios de los inmuebles o respecto a los futuros intervinientes en un negocio jurídico relacionado con un determinado inmueble. Sólo los tradicionales libros (registros) de nacimientos, matrimonios y defunciones ya proporcionan información esencial en este sentido para las transacciones. Por ejemplo, algo tan simple como la edad; si están casados; y, en caso de estarlo, el régimen matrimonial. En cuanto a este último, digamos que originalmente no había problemas, pues sólo existía la sociedad conyugal, pero a ella se sumó la separación de bienes y la participación en los gananciales. También nos importa, por el contrario, si ahora se encuentran divorciados, anulados o separados judicialmente. Por ejemplo, si contamos con esta información y el inmueble figura como declarado bien familiar, la nulidad, divorcio o muerte de uno de los cónyuges sirve de causa para pedir al juez que deje sin efecto la afectación.
Y desde luego, nos interesa la muerte de las personas relacionadas con el inmueble o que celebrarán el acto. Por ejemplo, la muerte del propietario importa que estemos ante dueños distintos de los que figuran en el registro de propiedad (comunidad hereditaria); que se haya extinguido el usufructo constituido eventualmente sobre la propiedad; o que se haya extinguido el mandato exhibido por una de las partes con el cual pretende comparecer. Todo ello sin contar la necesidad de conocer de la sentencia que declaró la muerte presunta, existiendo adicionalmente hoy la sentencia que da por comprobada judicialmente la muerte.
Pero como sabemos, a los libros tradicionales se han agregados nuevos “Registros” que lleva el SRC. Así tenemos el Registro especial para el AUC (art. 6°, ley 20.830) que trae aparejada la posibilidad agregar un régimen de comunidad (art. 15, ley 20.830); el Registro nacional de personas jurídicas sin fines de lucro (548 inc. final del Código Civil), que cubre entonces el mundo opuesto a las sociedades con fines de lucro cuyo registro ha sido llevado por los CBR; el Registro nacional de posesiones efectivas y el Registro nacional de testamentos (ley 19.903), cuya importancia es manifiesta en cuanto a los efectos jurídicos de la muerte en materia inmobiliaria, no siendo ya suficiente la consulta en el registro de propiedad de los CBR; y, finalmente, el Registro nacional de la discapacidad (hoy regulado por la ley 20.422), con lo cual no basta con la publicidad de las interdicciones provisorias y definitivas del sistema conservatorio (por ejemplo en materia de demencia) pues, además de la relevancia de la consulta para distintos efectos, debe considerarse que las personas inscritas en este registro que tengan a su cargo personas con discapacidad mental, son curadores provisorios por el solo ministerio de la ley (art. 18 bis, ley 18.600).
b) Notarios
Ciertamente que es de interés conocer todos los contratos celebrados respecto del inmueble objeto del acto que se pretende celebrar, como contratos de promesa, contratos de arrendamiento (pues, por ejemplo, el art. 1962, n° 2 del CC hace oponible a los adquirentes a título oneroso estos contratos si fueron otorgados por escritura pública), comodatos, constituciones de sociedad en que el inmueble se haya entregado en aporte, constituciones de servidumbres, compraventas ya celebradas y no aún inscritas, etc.
Por supuesto que se requiere conocer de los poderes otorgados ante notario por escritura pública, especialmente por personas naturales (dado que respecto de las personas jurídicas hay registros donde puede constar el otorgamiento), así como su modificación o cancelación. Es tal el problema de los poderes, que la doctrina ha propiciado la creación de un registro de poderes, lo que incluso es contemplado en los proyectos de reforma[16], sin perjuicio de la “central de poderes” desarrollada por los propios Notarios.
c) Tribunales Civiles y de Familia
El sistema registral conservatorio nos informa de embargos o prohibiciones de enajenar, pero las necesidades de información son aún mayores. Así, ojalá conocer las respectivas resoluciones que afecten a los inmuebles desde el mismo momento de su pronunciamiento. Además, conocer las solicitudes de declaración de bien familiar aún no inscrita (transformación provisional en bien familiar art. 141 inc. 3° CC); el ejercicio de acciones reivindicatorias, interdictos posesorios, acciones de arrendamiento, acciones de petición de herencia, acciones de reforma del testamento, acciones que soliciten la declaración de usucapión, posesiones efectivas judiciales en curso, acciones de nulidad o de resolución que afecten al título inscrito, acciones de divorcio, nulidad del matrimonio, acciones de alimentos (que por ejemplo podrían importar en el futuro la constitución de derechos reales por el juez), inicio de procedimientos concursales y de liquidación (en particular el inicio de una liquidación voluntaria de los bienes de una persona natural deudora), etc.
En materia de declaraciones de muerte presunta no basta con la publicidad del decreto de posesión definitiva que encontramos en el CBR; requerimos además conocer el decreto judicial de posesión provisoria de los bienes (a la que no se refiere el art. 52 nº4 del Reg. del CBR).
d) Municipalidades
De éstas se requiere de la información que encontramos en los registros y archivos de las Direcciones de Obra, y que se obtiene a través de certificados, como el de informaciones previas o el de número. En particular, interesa la existencia de permisos de obra otorgados y sus condiciones, subdivisiones aprobadas, régimen de copropiedad aprobado o cancelado, planos y otros documentos sobre el inmueble, etc.
Un caso habitual que ocurre es el de construcciones de casas, para cuyos efectos se tramita el correspondiente permiso de obra. La existencia de este permiso importa que no se paguen contribuciones como sitio eriazo. El interesado entonces, aunque la obra haya sido terminada, no tramita la recepción definitiva, evitando al menos temporalmente el re avalúo de la propiedad. Luego, sin la recepción municipal vende el inmueble, encontrándose el adquirente posteriormente con la exigencia de regularización y los costos asociados. Se advierte entonces que los propietarios necesitan contar con la información jurídica que proporciona el CBR, pero también la información sobre las construcciones que existen en el inmueble, que no se encuentra en los registros conservatorios.
Las municipalidades llevan asimismo un Registro público de las juntas de vecinos y demás organizaciones comunitarias constituidas en su territorio (art. 6° ley 19.418), las cuales no pocas veces intervienen en el mercado inmobiliario. En dicho registro constará la constitución, las modificaciones estatutarias y la disolución de las mismas, así como también quiénes tienen la representación de estas personas y la vigencia de sus poderes.
e) Otros organismos públicos
Además del registro de comercio de responsabilidad de los CBR, hoy existe el Registro de empresas y sociedades acogidas a la Ley 20. 659, que es llevado por el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo. Por su parte, no puede ser olvidado el Ministerio de Bienes Nacionales, en cuanto interesa conocer de éste procesos de regularización de la propiedad en curso (por ejemplo en virtud del conocido DL 2.695); o bien el inicio de procedimientos de declaración de una herencia vacante (art. 42 y ss., DL 1.939). Del SERVIU, al menos requerimos conocer de procedimientos de expropiación en curso (contenido de los “certificados de expropiación”) y del SAG las resoluciones que permiten subdividir la propiedad agrícola sin cambiar el uso del suelo o bien la certificación del cambio de uso del suelo. Y por supuesto, queremos saber si el inmueble ha sido declarado Monumento Histórico, Zona Típica o Santuario de la Naturaleza por Decreto del Consejo de Monumentos Nacionales, que depende del Ministerio de Educación (DIBAM). Todo ello sin perjuicio que lo más simple y habitual es la necesidad de conocer desde el SII si las contribuciones que afectan los bienes raíces han sido pagadas o no, así como el acceso a la información contenida en el “catastro físico” que este servicio lleva, y al cual ya nos hemos referido.
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IV. La irrupción de la informática
También el panorama actual en materia registral conservatorio es muy diferente en virtud de las nuevas tecnologías. No hay dudas que la informática, en sentido amplio, ha generado cambios materiales (como el soporte) así como conceptuales en los sistemas registrales inmobiliarios. El tema ya había sido visualizado por la doctrina tradicional[17], y hoy es expresamente tratado por la doctrina registral moderna, que no ha podido eludirlo[18].
En este contexto, ha sido el mismo avance tecnológico el que ha permitido dejar atrás antiguos problemas de información del sistema registral, creando nuevas necesidades que van más allá del mero registro de la propiedad.
Una buena prueba de ello es la disputa entre folio personal y folio real. Ya Vodanovic había afirmado que «sin duda, los sistemas computarizados solucionarán en gran parte los inconvenientes de los anticuados registros»[19]. Y no se equivocaba. Hoy la doctrina habla de Registro electrónico de propiedad[20], que permite acceder a la información respectiva del inmueble a través de múltiples entradas. Ante los desarrollos informáticos del CBR de Santiago y de un sin número de otros Conservadores que están a la vanguardia tecnológica en nuestro país, la discusión entre folio personal o real puede considerarse superada[21].
La existencia del Registro electrónico de Empresas y Sociedades que citáramos en el acápite anterior, ha demostrado la factibilidad y potencialidad de esta vía registral. Este tipo de registros, más el avance realizado por los propios CBR y Notarios, lleva a que no resulta para nada extraño que los proyectos de ley enviados al Congreso tengan por base en lo esencial un nuevo sistema registral basado precisamente en registros electrónicos, cuestión que luego comentaremos[22].
Respecto a la falta de un catastro físico, si bien el problema no ha sido solucionado aún de buena manera, hoy nos encontramos con avances relevantes en la materia. En la actualidad el Ministerio de Bienes Nacionales, a través de la División del Catastro Nacional de los Bienes del Estado, mantiene a disposición de los usuarios el Catastro de los Bienes Raíces de propiedad fiscal[23], que puede consultarse en línea[24]. El SAG por su parte, cuenta con un Sistema de información Geográfico (SIG), que también puede consultarse en línea aunque tiene una accesibilidad más restringida[25].
Como hemos ya señalado, el SII tiene bastante información actualizada y en soporte tecnológico sobre las propiedades. Basta que se le ordene a este organismo el acceso masivo y contaremos con el catastro físico nacional tan esperado. Veremos qué novedades en materia catastral nos depara el SII en el futuro, en virtud de la reorganización administrativa iniciada en estas materias desde abril, con la creación de un Departamento de Fiscalización del Catastro, bajo la Subdirección de Avaluaciones[26].
Se puede apreciar entonces que lo que nunca solucionó una reforma, en los hechos lo ha solucionado o está solucionando la tecnología. De manera que el principal problema que podría existir frente al sistema registral, sería que algún CBR o Notario no esté utilizando o invirtiendo en sistemas informáticos de punta. La problemática por tanto es un avance uniforme en la tecnología de los CBR y Notarios. La misma Asociación de Notarios y Conservadores ha expresado que el sistema notarial y registral debe perfeccionarse pero sobre todo modernizarse. Sin embargo, los esfuerzos voluntarios no son suficientes, requiriéndose una ley que regule esta modernización[27].
V. Hacia un sistema informático de gestión integral inmobiliario
Ahora bien, conforme al presente desarrollo tecnológico, dado que el problema como se ha visto en el acápite anterior es por una parte la multiplicidad de información contenida en distintos registros que son llevados por diferentes organismos; y por otra, la irrupción de la tecnología ha llevado a que dichos registros se almacenen en bases de datos electrónicas, el desafío actual concreto es lograr la interrelación y traspaso de la información entre todas las bases de datos existentes.
En este sentido, los últimos trabajos de la doctrina en la materia ya han planteado la necesidad ineludible que tengan lugar cruces de información. Así, la interconexión entre notarías y SRC; el envío electrónico de documentos y resoluciones por órganos de la administración y de los tribunales de justicia a los CBR; acceso de éstos a otros registros a fin de realizar cruces de información, fortaleciendo el control de la legalidad; cruces de información entre CBR con el SII o las DOM a fin de formar su propio catastro; etc, son temas hoy presentes en la literatura registral[28].
En la práctica, notarios, conservadores y archiveros han realizado un esfuerzo importante en esta línea a través de la puesta en marcha y operación del “Sistema Registral Interconectado” (SIRI), el cual sin embargo es aún de eficacia limitada, además de reducirse al ámbito de acción de estos auxiliares de la administración de justicia.
En este contexto, no podían los proyectos de reforma sino trabajar en esta misma línea, razón por la cual sus textos han acogido la interconexión como solución a la problemática de la multiplicidad de registros y bases de datos.
Así, el proyecto de sistema registral y notarial de la Presidenta Bachelet expresamente exigía a Notarios y Conservadores «la interoperatibilidad en la comunicación de datos con los organismos públicos que determine la ley y el Reglamento» (art. 176), a fin de «permitir comunicaciones, notificaciones e intercambio de información entre notarios, conservadores, y otros organismos o instituciones, de conformidad con la ley (art. 177 nº 3º), así como «la integración y adscripción de otros registros del Estado» (art. 177 nº 4°). El proyecto de 2013 del Presidente Piñera reproduce estas disposiciones respecto de Conservadores[29] y Notarios[30].
Desde luego que el flujo de información entre notarios y conservadores, así como entre éstos y los órganos del Estado constituiría un gran avance. Permitiría a cada uno de los organismos información relevante y útil para cumplir con sus propias funciones. Sin embargo, la transmisión de datos de unos a otros no sería suficiente para el mercado inmobiliario e hipotecario si los actores de éste y usuarios en general, no tienen acceso directo a ella.
Es por ello que los proyectos también han planteado algunas modificaciones relacionadas con esta necesidad de acceso a la información. Así, el segundo proyecto del Presidente Piñera ha incursionado en la línea de establecer para Notarios y Conservadores la obligación de mantener sitios web a través de los cuales se pueda acceder a la información necesaria[31]. En el caso de los CBR, para consultar de manera gratuita índices de registros, de las inscripciones practicadas, acceder al repositorio digital y a las inscripciones completas en formato digital. La iniciativa no es novedad en cuanto ya CBR y Notarios han avanzado en este sentido. Sin embargo, lo nuevo radica en buscar un estándar de los servicios; pero además, que los reacios se adscriban prontamente, acelerando por fuerza jurídica lo que deberá ocurrir en un futuro por la fuerza de los hechos.
El proyecto de la Presidenta Bachelet en cambio contempla la construcción de una plataforma registral y notarial electrónica o Portal. Este es definido como «el sistema informático y accesible en línea que permitirá administrar y conservar los registros que deben mantener los conservadores y notarios» (pues ahora son electrónicos), como asimismo «la suscripción en línea de instrumentos públicos que la ley señale» (art. 175 incisos 1º y 3º).
Esta reforma plantea dos elementos a destacar en lo que nos interesa: por una parte, el Portal estaría integrado por otros Registros existentes que la ley o el Reglamento determinen (art. 175); por otra, que todos los actos, contratos o transacciones, cualquiera sea su naturaleza, que de conformidad con las leyes y reglamentos deban o puedan inscribirse o subinscribirse u originar anotaciones en los libros y registros a cargo de los conservadores, estarán a disposición de los usuarios a través del portal (arts. 184 y 185).
El norte de esta iniciativa es correcto, siendo relevante afirmarlo pues en el segundo proyecto del Presidente Piñera pareciera haberse atenuado la reforma en este punto. De hecho, la idea del portal no figura, sino sitios web independientes para Notarios y Conservadores. Nos parece que en este cambio probablemente influyó lo criticable que era “la propiedad” de la información y de los Registros. En efecto, el proyecto de la Presidenta Bachelet planteaba que dicha propiedad era del Estado, siendo administrada por el Ministerio de Justicia (art. 177). Ello importaba una suerte de “expropiación” de sus registros a los Notarios y Conservadores, lo que habría significado un cambio sustancial del sistema a pretexto de un cambio tecnológico. Hubiese bastado mantener la idea pero radicando la propiedad del sistema en Notarios y Conservadores.
En todo caso, no obstante constituir el Portal a nuestro juicio el camino correcto, igualmente no es suficiente. Primeramente, sólo permitiría el acceso a los actos, contratos o transacciones que obligatoriamente se generaran u otorgaran en soporte electrónico a través del Portal. De manera que en la práctica, y conforme el derecho sustantivo, habrían actos que se celebrarían fuera del Portal. Pero en segundo lugar, y lo más relevante, es que sólo sería aplicable la disposición a los actos, contratos o transacciones que deban o puedan inscribirse o subinscribirse u originar anotaciones en los libros y registros a cargo de Notarios y Conservadores. Es decir, actos, contratos o transacciones que se inscriben, subinscriben o anotan en otros registros, quedarían excluidos.
Esta exclusión sería reparada parcialmente en el proyecto por la integración de otros Registros al Portal. Empero, los efectos de esta integración dependerá de qué se entienda por tal. Si sólo consiste en incorporar al Portal vínculos con los demás servicios, es un avance, pero muy menor; se trataría sólo de una integración aparente. En cambio, si es posible mediante vínculos en el Portal acceder directamente a la información contenida en los registros, entonces la integración sería real y efectiva.
De manera que si esto último fuera posible, estaríamos en presencia de un verdadero “sistema informático de gestión integral inmobiliaria”, que satisfaría las necesidades actuales de información que el mercado inmobiliario e hipotecario requieren. Con ello, Chile se pondría en línea, y conforme sus propia realidad, con la idea de un sistema registral integral que desde hace años vienen los registradores propugnando en el exterior[32].
Como no es clara en el proyecto Bachelet la opción, menos lo son las características con que debiera contar y que permitirían imaginar su funcionamiento. Dado lo anterior, cabe hacer el ejercicio y preguntarnos cómo imaginamos nosotros el “sistema informático de gestión integral inmobiliaria”, lo que importa delinear cuáles serían sus características principales. Estimamos como tales las siguientes:
1° Debe tratarse de un sistema al cual los usuarios acceden por una sola vía, evitando un sin número de trámites y demoras innecesarias. Debe constituir por tanto un sitio común donde la información se encuentre centralizada y concentrada. De allí que el Portal resulte una buena idea.
2° Debe conceder el sistema la posibilidad de acceder a través de múltiples entradas a la información, sea a través de la persona natural o jurídica (v. gr., nombre o RUT) propietaria o titular de derechos reales, sea a través de datos del inmueble (por ej. número rol de valúo fiscal o dirección). Esto no es muy distinto de lo que hoy encontramos en los CBR más avanzados.
3° La información interna debe encontrarse vinculada (linkeada). De manera que seleccionando (pinchando) el nombre de la persona, se despliegue el listado de propiedades respecto de las cuales es titular de derechos; o, seleccionando la referencia a la propiedad, se despliegue la información sobre titulares de derechos, o sobre actos privados, judiciales o administrativos que afectan la propiedad o planos u otros documentos relativos a ella; y seleccionando los actos se desplieguen los textos; etc. Es decir, debe permitir una selección escalonada o por niveles.
4° Para que toda la información que requieren los usuarios se encuentre en este sistema, deben definitivamente individualizarse los inmuebles a través del número de rol de avalúo fiscal, para todos los efectos, como se ha planteado desde hace mucho tiempo. La distinta finalidad no es excusa para evitar de una vez por todas tener un número único. No nos parece adecuado que por la adscripción al folio real, los inmuebles tengan un número adicional que los identifique.
5° Junto a la decisión de identificación uniforme a través del número de rol, debe establecerse la obligación de que en toda solicitud que un interesado haga ante cualquier organismo, así como en todo acto jurídico celebrado o resolución, decreto o sentencia pronunciada, que involucre a un inmueble, se indique dicho número y se ingrese al sistema.
6º Cumpliéndose con lo anterior, la información en el sistema quedará vinculada fácilmente a través del número de rol. Así, la relación con el catastro del SII que es una de las cuestiones históricas y más relevantes, se alcanzaría fácilmente. Lo mismo respecto de otros organismos públicos, como Municipalidades, SRC, Bienes Nacionales, Ministerio de Economía, Ministerio de Educación (Consejo de Monumentos Ncionales), SERVIU, SAG, Tribunales de Justicia, etc. Igualmente ocurrirá respecto de las Notarías.
7° Si se logra lo expresado, los usuarios tendrían conocimiento de todo acto y de todo proceso que tenga por objeto, afecte o diga relación con un inmueble que pudiera interesarles. Así, toda escritura pública (de arriendo, compraventa, de promesa, etc.) u otro acto jurídico (por ejemplo pensemos en un legado en un testamento abierto) que afecte a un inmueble, sería conocido en tiempo real. Lo mismo respecto de toda causa judicial iniciada ante un tribunal gracias a la vinculación a través del número de rol de avalúo fiscal. Igual con actos realizados por o iniciados ante la DOM de una Municipalidad, Bienes Nacionales, el SERVIU, el SAG, el SRC y demás órganos públicos. El abogado de banco que deba aprobar una operación hipotecaria, tendría toda la información necesaria para elaborar su informe a unos cuantos click de distancia. Pensemos por ejemplo en el problema histórico de las servidumbres aludido, el cual se encontraría absolutamente superado, pues las servidumbres no estarían inscritas pero sí registradas, serían públicas y a la vista de cualquier interesado.
Hay que hacer presente que este “sistema informático integrado de gestión inmobiliaria” constituiría un sistema de información y de publicidad. El sistema por sí mismo no puede sustituir la labor de calificación que cada uno de los respectivos organismos, públicos o privados, debe realizar. Desde esta perspectiva, todo fortalecimiento en las facultades de calificación que las próximas reformas pudieran contemplar de los CBR y Notarios debieran también ser muy bienvenidas, pues estos auxiliares de la administración de justicia no sólo deben generar parte importante de la información del sistema, sino que garantizar la información que proporcionan.
Finalmente, y señalamos al inicio, no basta para hablar de desafío que sólo existan dificultades. Es necesario adicionalmente que se enfrenten dichas dificultades con decisión. Parece que hoy esta decisión existe por parte de las autoridades políticas. Ojalá así sea, pues su falta también ha sido parte de los problemas. Se debe recordar en este sentido que a pesar de todas las críticas al sistema registral chileno y de los estudios y proyectos de reforma, jamás hemos concretizado un cambio relevante, habiendo la tecnología operado modificaciones de hecho. Esperamos que en un futuro inmediato, seamos los actores del cambio y no los simples objetos del cambio, a quienes éste simplemente arrastra, como parece estar ocurriendo.
Ponencia presentada el día 25 de agosto de 2016 en el seminario “Desafíos del Sistema Registral en los mercados inmobiliario e hipotecario actuales. Tópicos que debiera abordar la esperada reforma al sistema chileno”, organizado por la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Chile en conjunto con la Corporación Chilena de Estudios de Derecho Registral, la Asociación de Notarios y Conservadores, y Registradores de España.
Datos Adicionales del Autor: *Doctor en Derecho y Magister por la Università degli Studi di Roma Tor Vergata. Profesor de Derecho Civil y Derecho Romano en la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Santiago de Chile. Contacto: grosso@uandes.cl.
Citas Bibliográficas
[1] Conforme segunda acepción en el Diccionario de la RAE, “desafiar” es definido como «enfrentarse a las dificultades con decisión».
[2] En Flores Durán, María Fernanda y Peña Henríquez, Carlos, Sistema registral inmobiliario chileno: diagnóstico de sus problemas actuales e intentos de reforma, LegalPublishing, Santiago, 2014, pp. 176 y ss. una síntesis de estos proyectos.
[3] Proyecto de ley que reforma el sistema registral y notarial, ingresado el día 29 de abril de 2008 a la Cámara de Diputados, Boletín N° 5836-07; proyecto de ley que incorpora modificaciones al régimen de nombramiento y funciones del sistema notarial y registral, ingresado con fecha 6 de noviembre de 2012 a la Cámara de Diputados, Boletín N° 8673-07; y, proyecto de ley que moderniza y fortalece el funcionamiento y la fiscalización del sistema registral y notarial, ingresado con fecha 6 de agosto de 2013 a la Cámara de Diputados, Boletín N° 9059-07.
[4] http://www.minjusticia.gob.cl/reformas/sistema-notarial-y-registral/
[5] Caicedo Escobar, Eduardo, Derecho inmobiliario registral, Temis, Bogotá, 2001, 2ª ed., p. 13; Lacruz Berdejo, José Luis y Sancho Rebullida, Francisco, Derecho Inmobiliario y Registral, Boch, Barcelona, 1984, 2ª ed., p. 20. Para un estudio más acabado sobre la materia, puede verse Moisset de Espanés, Luis, La publicidad registral, Palestra, Lima, 2004.
[6] Meoro, M. Clemente, Derechos reales y derecho inmobiliario registral, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001, p. 543.
[7] Sepúlveda Larroucau, Marco Antonio, Teoría general del derecho registral inmobiliario, Metropolitana, Santiago, 2014, pp. 79 y 80.
[8] Arts. 41 a 46 Regl. CBR.
[9] Estudios sobre reformas al código civil y código de comercio, Derecho registral inmobiliario, Cuarta Parte, Fundación Fernando Fueyo Laneri, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2003, pp. 308 y ss.
[10] En obra citada en nota anterior, p. 286.
[11] La tradición como sabemos sólo se realiza por escritura pública (art. 698 cc) y su inscripción es voluntaria (art. 53 n° 2 del Reg. CBR).
[12] V. gr. Colombia, vid. art. 760 de su Código Civil.
[13] Proyecto de ley que establece obligación de inscribir derecho de servidumbre para hacer tradición, ingresado el día 11 de agosto de 2004 a la Cámara de Diputados, Boletín N° 3633-07.
[14] Proyecto de ley que modifica el Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de Justicia, estableciendo la obligatoriedad de la inscripción conservatoria del derecho real de servidumbre, ingresado el día 23 de mayo de 2012 a la Cámara de Diputados, Boletín N° 8320-07.
[15] Arts. 24 y 42 del proyecto.
[16] Arts. 86 y ss. proyecto de Presidenta Bachelet; art. 401 n° 12 propuesto por el art. 1°, n° 1, a) y art. 506 n° 9 propuesto por el art. 1°, n° 17 del proyecto de 2013 (segundo) del Presidente Piñera.
[17] «En general, la eficiencia de los servicios registrales contemporáneos aumenta con el sistema computacional», Vodanovic Haklicka, Antonio, Tratado de los derechos reales, versiones de clases escritas de los profesores Alessandri, Arturo y Somarriva, Manuel, t. I, Ediciones Jurídicas de Santiago, Santiago, 20167, n° 336, p. 220.
[18] Sepúlveda, ob. cit., pp. 72 y ss.
[19] Vodanovic, ob. cit., t. I, n° 368, p. 223
[20] Sepúlveda, ob. cit., p. 74.
[21] La nomenclatura “Folio electrónico” se ha expandido en la literatura registral. V. gr., Pulliam Aburto, Erick y Álvarez Narváez, Alfonso, Del folio registral al folio electrónico, en Temas de derecho registral, SUNARP, Lima, 1999, p. 185. En este sentido, Astudillo Pizarro, Mauricio, Folio real y folio personal como técnicas de registro inmobiliario. Discusión superada por la tecnología informática, Mercurio Legal, Viernes, 09 de enero de 2015. En la misma publicación plantea la implementación en su oficio (Conservador de Bienes Raíces de Rancagua), de lo que denomina el “Folio Inmobiliario Electrónico” (FIE).
[22] Respecto a este punto del proyecto de la Presidenta Bachelet, puede verse comentario de Corral Talciani, Hernán, Folio real: hacia una reforma del régimen conservatorio, en https://corraltalciani.wordpress.com/2012/12/09/folio-real-hacia-una-reforma-del-regimen-conservatorio/
[23] Sin perjuicio de otras disposiciones, esta función la establece principalmente el art. 3° del DL N°1.939 del año 1979.
[25] http://sigweb.sag.gob.cl/sagmaps/
[26] Vid. Resolución exenta de SII N° 37, 15 de abril de 2016.
[27] La Asociación de Notarios, Conservadores y Archiveros Judiciales de Chile dedicó una edición especial de su Revista de Notarios y Conservadores (noviembre de 2015) al tema “¿Por qué modernizarse? En su editorial, don Armando Arancibia aludía expresamente a la necesidad de un marco regulatorio adecuado para seguir avanzando.
[28] Sepúlveda, ob. cit., pp. 72 y 73; Flores y Peña, ob. cit., p. 108. Los autores citados siguen en la materia a CINDER (Centro Internacional de Derecho Registral), abierto partidario del avance tecnológico registral
[29] Art. 5° bis nº 3º letras c) y d) del Reglamento del CBR propuesto por art. 2º nº 3) del proyecto.
[30] Art. 401, inciso final, n° 3, letras b) y c) propuesto en el art. 1º, nº 1), letra b) del proyecto.
[31] Respecto de los Notarios, el art. 401, inciso final, n° 4 propuesto dispone: «Contar con un sitio web donde, además de las informaciones de uso general como la dirección y horario de funcionamiento, se pueda consultar de manera gratuita los índices de las escrituras públicas e instrumentos protocolizados, el repertorio y tener acceso al repositorio». Respecto de los Conservadores, el art. 5 bis n° 5° del Reglamento del CBR propuesto por art. 2º nº 3) del proyecto dispone: «Contar con un sitio web donde, además de la información de uso general, como la dirección y horario de funcionamiento, se pueda consultar de manera gratuita índices de registros, de las inscripciones practicadas, acceder al repositorio digital y a las inscripciones completas en formato digital».
[32] Velandia precisamente proponía ya este tema en 1999, afirmando al respecto: «El nuevo registro no debe ser una organización aislada, sino parte de un sistema integral en el cual también se encuentren áreas o competencias correspondientes al Registro Civil, con todo el alcance requerido por las personas naturales y las jurídicas; el Registro Mercantil y la creación de un registro para vehículos automotores, naves, aeronaves y maquinaria pesada. En el entendido que la integración significa también la interconexión entre éstos y las Notarías, con el objetivo de fortalecer la seguridad jurídica que el sistema registral debe garantizar a la colectividad». Velandia Sánchez, Carlos, La ficha registral (folio real) en un sistema registral integrado. Su confidencialidad, en Temas de derecho registral, SUNARP, Lima, 1999, p. 167.
