1) Presupuestos de un eficiente control de legalidad: De manera general y, como preámbulo, se hace necesario partir por analizar, brevemente, los principios doctrinarios que enmarcan el tema en estudio, como son la eficiencia de un control de legalidad, los efectos jurídicos del Registro y la relación entre el control de legalidad y la responsabilidad.
Para entender de una manera más simple esta temática, creo que es primordial hacer referencia a la importancia que tienen en la actividad registral los denominados Principios Registrales, y entre ellos destacar, en lo concerniente al propósito que nos preocupa, los Principios de Fe Pública Registral, el de Legalidad, obviamente, y el de Responsabilidad.
Es clara la íntima relación del tema, en primer término con la consagración del Principio de Fe Pública Registral, que de manera particular y destacada contempla como uno de los pilares fundamentales el Sistema Registral Español, recogido en su Ley Hipotecaria.
Desafortunadamente en nuestro país, no aparece suficientemente claro su consagración, restándole en alguna medida los verdaderos alcances de una mayor eficacia al título inscrito, aún cuando ello no ha sido obstáculo para la protección del los derechos del titular inscrito, por efectos de la propia inscripción. Por algunos críticos de nuestro Sistema, esto es considerado como una de sus más graves deficiencias, al resaltar su imperfecta consagración, que se traduciría en una supuesta inestabilidad de los títulos, y cuya consolidación sólo se lograría, al tenor de estas críticas, después de largo tiempo, que resulta ser el necesario para que opere la prescripción, con el riego de que el titular no se haya visto antes privado de su derecho, como consecuencia de eventuales vicios en sus títulos o en los de sus antecesores, aún cuando no le fueran éstos imputables. (1). En íntima relación con esta crítica, se formula que ello es consecuencia de la inexistencia de un carácter constitutivo de la inscripción chilena, a diferencia de otras legislaciones, restándole exactitud al registro, a diferencia de que si lo fuera, la presunción de exactitud de él (aplicación de los principios de legitimación y fe pública registral) es plena y completa.
Sin embargo, creo que estas afirmaciones no son del todo exactas, por cuanto y aún cuando efectivamente el principio de fe publica registral no se ha consagrado de manera expresa en nuestra normativa, como lo esta claramente en el Sistema Español, ello no ha constituido un obstáculo para que opere la legitimación de la inscripción, que creo es constitutiva, como recientemente lo ha señalado el profesor y registrador español, don Antonio Pau, con ocasión de una interesante intervención en el marco de una Jornada Académica en nuestro país. (2) Ahora bien, en la propia crítica esbozada precedentemente, respecto a la situación vigente en nuestro Sistema, su autor (3) reconoce que sus conclusiones en tal sentido sólo son válidas respecto a nuestra legislación común contenida en el Código Civil y el Reglamento Conservatorio, puesto que en los años más recientes se ha desarrollado una legislación especial, contenida en diversos textos, en cuyas normas se ha reconocido de manera pragmática el pleno valor de la inscripción, presumiéndose de derecho saneados los títulos que sean anteriores a ella y transcurridos todos los plazos necesarios para prescribir .En consecuencia, todos los derechos anteriores a la inscripción se extinguen irrevocablemente por efectos de ésta, por lo que se produce la inimpugnabilidad de todos los títulos inscritos. Y naturalmente el mencionado principio es de gran importancia en la atribución de los derechos reales, pues denota la eficacia jurídica de la inscripción. De esta forma, si en un Registro hay inscrito un derecho, ello contribuirá, acorde con la eficacia jurídica de la inscripción, a la seguridad jurídica, presupuesto también muy importante en la actividad registral. En cuanto a ello, debemos destacar que la primera exigencia de la seguridad jurídica estriba en que la existencia y el contenido del derecho no pueden ser cuestionados y ellos dependen de diversos presupuestos fácticos y jurídicos, que e que quiere afirmar su derecho o hacerlo valer frente a otro, debe, en muchos casos, acreditar. Ahora bien, todo lo que facilite esa prueba al titular, o incluso se la ahorre, contribuirá a su seguridad jurídica, destacando en ese sentido como un instrumento esencialmente valioso para el actual tráfico jurídico, los registros.
Como corolario de lo anterior, si en uno de esos registros se encuentra inscrito un derecho, ello contribuirá, en mayor o menor medida –dependiendo de la eficacia jurídica de la inscripción- a la seguridad jurídica. Debemos tener presente que una inscripción en un Registro sólo tiene, en principio, la significación de dejar constancia de declaraciones de voluntad, sin que se pueda presuponer la veracidad de lo allí declarado. No obstante, el legislador, tiene en sus manos incrementar la eficacia jurídica de la forma que considere más conveniente, determinando, por ejemplo, que la inscripción suponga una presunción de verdad del hecho inscrito. Mas aún, la eficacia de la inscripción puede ser incluso mayor; la existencia del derecho puede quedar acreditada a través de ella y por encima de cualquier duda. Finalmente, sobre este mismo punto, debemos agregar que el presupuesto fundamental de la seguridad jurídica en el ámbito registral supone que, ante todo el titular de la inscripción tiene una situación jurídica garantizada, lo que acarrea que la pérdida o el menoscabo de su derecho no puede producirse sin su voluntad. (4) Efectuado este análisis previo de los cimientos que avalan el control de legalidad de la atribución de los derechos reales, pasemos a analizar ahora en que consiste propiamente tal ese control, como opera o debe operar en el Registro, y en primer lugar que entendemos por legalidad, en su relación con el registro. De manera generalizada se ha sostenido en el derecho registral comparado que el concepto de legalidad es muy extenso, dado que abarca desde la Constitución o Carta Fundamental de un país jurídicamente organizado hasta la propia sentencia judicial, que se traduce en la aplicación concreta y particular de un ordenamiento jurídico vigente jerárquicamente organizado. Por su parte, de una manera más restrictiva, el denominado “Principio de Legalidad Registral, de incidencia notable en el tema que nos preocupa, se traduce, en su ámbito de aplicación, en todas las actuaciones del Registrador que el ordenamiento jurídico sitúa dentro de la órbita de sus atribuciones y que le faculta para efectuar la calificación más acuciosa de todos los elementos de validez que deben reunir los títulos que acceden al Registro. Ahora bien, que presupuestos deben darse en Chile para que opere un eficiente control de legalidad, los cuales a mi entender, son prácticamente generales en la mayoría de los países que detentan el sistema registral latino. Para nosotros es de vital importancia que el registrador o el conservador, en nuestro caso se encuentre dotado de todas las garantías para el desempeño de sus funciones, a saber:
a) INDEPENDENCIA.- La que se traduce en que la organización del oficio registral es de plena responsabilidad del Conservador, quien actúa de manera libre y por iniciativa personal. Su nombramiento no debe encontrarse sujeto a plazos, pues la transitoriedad en el cargo conlleva a la inestabilidad del mismo. Por otra parte, la cesación debe producirse por causales expresamente establecidas en la ley, descartándose toda arbitrariedad administrativa en esta materia. (5) Debe operar con plena independencia económica, que le permitan sustentabilidad y libertad en la estructuración de su oficio. Así podrá establecer un oficio que cuente con los recursos humanos y materiales óptimos para su adecuado funcionamiento. En Chile, nuestro sistema es un régimen intermedio entre el francés y el alemán, con elementos tomados del derecho prusiano y otros, incorporados con posterioridad a su nacimiento, recogidos del Sistema Español, basamentos doctrinarios que lo conducen a consolidar un Registro eficiente y confiable. Así, la inscripción en nuestro Sistema es considerada como requisito, garantía y prueba de la posesión , pero además, como lo ha señalado el propio profesor Pau, dicha inscripción es claramente constitutiva.
b) IMPARCIALIDAD.- El ejercicio de la función registral está llamada por su complejidad y trascendencia a desempeñarse con la seguridad de una imparcialidad a todo trance, exenta de presiones motivadas por intereses determinados. La conducta del registrador debe estar sustentada por el mejor ejemplo y seguridad de imparcialidad para todos quienes precisan de su actuación. El proceso de calificación de los títulos que acceden al Registro se efectúa con la mayor rigurosidad y es lo que ha permitido una efectiva y verdadera Justicia Preventiva, traducida en que existe menos de un 1% de juicios reivindicatorios. Un elemento novedoso a tener en cuenta es el hecho que los Conservadores chilenos desempeñamos, conjuntamente con nuestras funciones, tareas como Secretarios de la Juntas Electorales, actuando directamente como encargados de gran parte de las actividades de organización y participación de todos los Procesos Electorales, en que tenemos la oportunidad de constituirnos en verdaderos garantes de objetividad e imparcialidad, en estas trascendentales instancias de participación ciudadana.
c) RESPONSABILIDAD.- En este presupuesto radica la verdadera seguridad del sistema por cuanto los usuarios pueden estar seguros que las actuaciones del registrador estarán marcadas por un sello de la máxima calidad y dedicación en el cumplimiento de ellas, pues se encuentran respaldadas por un ámbito de responsabilidad directa, personal y efectiva del encargado del oficio. En el caso particular de mi país esta amplitud es casi desbordante, pues abarca el más amplio espectro de materias, entre otras, la responsabilidad civil, administrativa, penal, laboral, tributaria, social e incluso política y electoral Es así como la normativa legal que regula el ejercicio de la función hace que el conservador deba responder directa y personalmente de los errores u omisiones que cometa en el desempeño de sus actuaciones, con la totalidad de su patrimonio y, sin perjuicio de las expresas sanciones que establezca la ley; en síntesis este es el verdadero seguro de título que se le entrega a los interesados. Esto se traduce en lo algo que constituye en la práctica el verdadero “seguro de título” que respalda sus actuaciones. Control de legalidad y efectos jurídicos del registro En cuanto al control de legalidad y efectos jurídicos del registro, el Conservador chileno debe garantizar que todas sus actuaciones se encuentran enmarcadas en las disposiciones legales que la rigen, debiendo cumplir un exhaustivo proceso de calificación de la legalidad de los títulos, lo que obviamente repercutirá en los mayores alcances y efectos jurídicos de lo registrado. El registro entrega a todos la seguridad de lo que se encuentra asentado cumple con todas las exigencias legales que son necesarias para que produzca los efectos de certeza y seguridad jurídica. Pero que entendemos por seguridad jurídica. Ella es la conclusión y coincidencia entre el régimen jurídico establecido y la adecuada aplicación de las normas destinadas a resguardar la certeza de una actuación y sus consecuencias y efectos. Así pues cuando hemos hablado, en el plano registral, del principio de legalidad, estamos demarcando este vasto concepto a su preciso ámbito de aplicación, que se encuentra conformado por todas aquellas actuaciones del registrador que el ordenamiento jurídico ha situado dentro de la orbita de sus atribuciones, sin limitarlo exclusivamente a la función calificadora de los títulos, lo ha entendido, comúnmente, la gran mayoría de los tratadistas. Naturalmente el principio de legalidad se encuentra asociado a la seguridad jurídica, que al plasmarse otorga a las actuaciones registrales, su marco de certeza y eficiencia que les son propias.
2) Control de legalidad y responsabilidad
Por último, en lo que respecta al control de legalidad y responsabilidad.- valga reiterar muchos de los conceptos ya vertidos precedentemente y que giran en torno a que todas las actuaciones del Registrador o Conservador, en Chile, se encuentran revestidos del estricto apego a dicho principio. En primer término la legalidad, como ya se indicaba, se ve asociada con el denominado principio de calificación registral, que en nuestra normativa se ve específicamente normado en los Artículos 13 y 14 del Reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Raíces y que impone a los Conservadores la ineludible, personal e indelegable tarea de calificar todos los títulos que se presentan a inscripción. Y nuestras actuaciones, como ya se expresaran se encuentran plenamente garantizadas con un marco de efectiva responsabilidad, cuyo alcance y características también ya se detallaran.
Bibliografía:
(1) “Estudios sobre Reformas al Código Civil y Código de Comercio IV Parte. Derecho Registral Chileno Editorial Jurídica de Chile 2003.
(2) Jornada Académica “150 años del Registro Chileno”. 27 y 28 Septiembre 2007 Escuela de Derecho Universidad de Chile.
(3) Ob.Cit. (1).
(4) “Seguridad Jurídica y Seguridad del Tráfico”.- Víctor Ehrenberg. Cuadernos de Derecho Registral”. Dirigida por Antonio Pau
(5) “Declaración de Lima”.- Documento de conclusiones Congreso de Registradores, Lima, Perú 24 de Mayo de 2007.-
