Autor: Andrés Muñoz Osorio
Abogado CBR San Miguel
Diplomado en Derecho Inmobiliario de la Empresa
LLM Magíster (c) en Derecho con mención en Derecho Regulatorio
A partir de los primeros años que dan inicio a este siglo, se ha discutido bastante respecto a las declaratorias de utilidad pública y la relación que guardan con el derecho de propiedad consagrado en nuestra Constitución. Para algunos, éstas son atentatorias contra la mencionada garantía fundamental y equivalen a una verdadera expropiación que pocas veces deja rastro registral. Sin embargo, para otros no son más que la expresión de una de las reconocidas –y aceptadas- limitaciones que tiene este derecho, la función social de la propiedad, y siendo así ellas no serían un gravamen y por tanto no debiesen ser registradas por los Conservadores de Bienes Raíces del país.
Cabe entonces preguntarnos cuál es la normativa actual que las contiene, cómo nuestro legislador las ha modificado en este siglo, qué rol juegan los Conservadores, y en definitiva, qué tipo de potestad tiene la Administración frente a los particulares. Iremos despejando una a una estas interrogantes.
Las declaraciones de utilidad pública de terrenos están contenidas en la Ley General de Urbanismo y Construcción (en adelante LGUC) y son aquellas declaraciones hechas por la autoridad administrativa, entiéndase Municipio o Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo dependiendo si el plan regulador es comunal o intercomunal respectivamente, en virtud de las cuales –acorde lo dispone el inciso 1 del artículo 59 de la LGUC- se declaran “(…) de utilidad pública todos los terrenos consultados en los planes reguladores comunales, planes reguladores intercomunales y planes seccionales destinados a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, en las áreas urbanas, así como los situados en el área rural que los planes reguladores intercomunales destinen a vialidades”[1].
Más allá de la posición que tengamos en torno a ellas, en el entendido si se ajustan a la constitución o no, por lo pronto podemos decir que son verdaderos gravámenes que deben soportar los dueños de los inmuebles afectados y cuya lógica solo atiende a los designios de lo que la autoridad temporal urbanística cree mejor para la comuna o la región (dependiendo de quién provenga la declaración). En efecto, son verdaderas cargas para los inmuebles que en la práctica no aparecen en los Registros Conservatorios y que solo podemos encontrar en la multiplicidad de instrumentos de planificación territorial emitidos por la autoridad correspondiente.
Para entender la situación a cabalidad, es necesario mencionar que el artículo 59 de la LGUC, que es donde están contenidas, ha tenido dos modificaciones importantes. La primera en el año 2004 y la segunda el año 2014. En esencia el primer inciso de esta norma –que ya hemos citado previamente- no ha tenido mayores cambios, lo relevante es el resto de la norma y como esta se ha relacionado con el artículo 121 del mismo cuerpo normativo, el cual también fue modificado el año 2014.
Antes del año 2004, el artículo 59 de la LGUC rezaba “Declárense de utilidad pública todos los terrenos consultados en el Plan Regulador Comunal, destinados a calles, plazas, parques u otros espacios de tránsito público, incluso sus ensanches, y aquellos destinados para el equipamiento comunitario, tales como escuelas, hospitales, jardines infantiles, retenes de Carabineros y oficinas o instalaciones fiscales y municipales.
En los terrenos afectos a la declaración de utilidad pública, y mientras se procede a su expropiación o adquisición, no podrá aumentar el volumen de las construcciones existentes a la fecha de aprobación del Plan Regulador”[2].
Y a su turno en dicha época el artículo 121 disponía en su inciso primero “En los terrenos a que se refiere el artículo 59° no podrán efectuarse nuevas construcciones y si estuvieren edificados, no será permitido reconstruir los edificios, alterarlos o repararlos”[3].
Al concordar ambas normas lo que teníamos era una clara vulneración al derecho de propiedad, pues si el plan regulador -confeccionado por la Municipalidad- llegaba a declarar de utilidad pública un terreno, el propietario no solo no podía construir en él, sino que tampoco podía hacer reparaciones u alteraciones. Dicho de una manera más clara, no era el legislador el que tenía la potestad de decidir qué bienes se afectaban sino una autoridad administrativa, y el resultado era que se transgredían las facultades del dominio de ese propietario.
Ahora bien, el destino de un inmueble afecto a esta declaración era finalmente la expropiación. Sin embargo, el problema que surgió en muchos casos fue que después de hecha la declaratoria de utilidad pública jamás se hacia la expropiación y el dueño veía vulnerado sus derechos eternamente. Al respecto, existe un interesante fallo relativo a la materia emitido por la Corte de Apelaciones de Santiago el año 2002[4], en que un propietario sufrió la situación antes descrita por más de dos décadas. En el caso particular su inmueble estuvo afecto a expropiación por un seccional del Plan Regulador sin que jamás se hiciera la expropiación en 25 años, declarando entonces la Corte -en términos generales- que “la autoridad había incurrido en una ilegalidad y arbitrariedad manifiestas que pocas veces pueden observarse en un Estado de Derecho y que no pueden tolerarse por importar de hecho el despojo de atributos esenciales del dominio”[5].
Las situaciones antes descritas fueron observadas por el legislador y el año 2004 mediante la ley 19.939, en un esfuerzo loable, se les intentó poner fin instaurando la caducidad automática de las declaratorias de utilidad pública después de ciertos plazos que no superaban los 10 años. De hecho, si revisamos el mensaje presidencial de S.E. el hoy ex presidente Ricardo Lagos Escobar, contenido en la historia de esta ley, el fundamento de esta iniciativa legislativa era que la “permanencia de declaratoria sin materializar la expropiación por muchos años disminuye valor de terrenos. En la práctica, sin embargo, muchas veces las obras necesarias para materializar el Plan Regulador no se ejecutan en un período prudente, ni se expropian los terrenos. Ello perjudica gravemente a los propietarios de estos inmuebles, que no pueden aumentar el volumen de construcciones existentes ni recibir una indemnización a cambio mientras no se concrete la debida expropiación del área afecta”[6]. Al respecto, más que la disminución en el valor de los terrenos, lo que se pretendía era mitigar la clara inconstitucionalidad de la normativa contenida en la LGUC, en virtud de la cual la discrecionalidad administrativa afectaba de forma intolerable el derecho de propiedad.
De tal forma, con esta reforma legislativa la nueva redacción del artículo 59 de la LGUC –en lo que nos interesa- fue “Declárense de utilidad pública, por los plazos que se indican en los incisos siguientes, los terrenos localizados en áreas urbanas y de extensión urbana consultados en los planes reguladores comunales e intercomunales destinados a vías expresas, troncales, colectoras, locales y de servicio y parques intercomunales y comunales, incluidos sus ensanches. Vencidos dichos plazos, caducará automáticamente la declaratoria de utilidad pública y todos sus efectos (…)[7]”.
Todo parecía ir bien hasta que llegamos al año 2014, pues en dicho año se dicta la ley 20.791 que pone fin a la caducidad automática de las declaratorias de utilidad pública, volviendo a una situación similar a la existente antes del año 2004. La nueva ley, cuya redacción subsiste hasta nuestros días, reemplazó íntegramente el artículo 59 de la LGUC y en esencia lo que hizo fue eliminar todo rastro relativo a las caducidades automáticas. Al respecto, cabe precisar que el año 2014 también se modificó el artículo 121 de la LGUC y se eliminó el ya mencionado y cuestionado inciso primero de este artículo. Con todo ello, pareciera ser que el legislador quiso evitar los problemas de constitucionalidad existentes antes del año 2004 al conjugar ambas normativas. Sin embargo, lo cierto es que volvemos a una situación de vulnerabilidad del derecho de propiedad, aunque ahora parece no ser tan evidente.
En efecto, hoy el particular afectado por una declaratoria de utilidad pública sí puede, con autorización del Municipio respectivo, realizar construcciones y alteraciones en dicho inmueble afectado, lo cual en sí es un avance. Pero para hacerlo está obligado a renunciar por escritura pública a toda indemnización o pago por dichas mejoras u obras, cuando posteriormente se lleve a cabo la expropiación. De hecho, esta escritura es el único rastro que podemos encontrar de estas declaratorias en los Registros de los Conservadores, y ello se debe a que el legislador dispuso que estas fueran inscritas en el Registro de Hipotecas y Gravámenes del Conservador de Bienes Raíces respectivo, afectando ad eternum dicha renuncia a todos los sucesores de ese renunciante, a cualquier título, en el dominio del inmueble. Esta condición existía en las versiones anteriores del artículo 121 de la LGUC, pero constituía la excepción pues solo por motivos justificados se permitía. En la versión actual dicha excepción pasa a ser la regla general si el particular quiere disponer de su inmueble y realizar algún tipo de obra u alteración, constituyéndose en la práctica en un gravamen más para ese propietario.
Cabe preguntarnos entonces qué fue lo que ocurrió para que el legislador eliminara aquello que había creado para salvar los vicios de inconstitucionalidad y la afectación al derecho de propiedad. La respuesta se puede encontrar a grandes rasgos en el Mensaje del Ejecutivo a la ley 20.791, ahí se alude a la ley 19.939 que instauró las caducidades automáticas y se dice que los supuestos que se tuvieron a la vista para dictarla no tienen sustento en la realidad, toda vez que se decía que las declaratorias de utilidad pública siempre representaban una carga o gravamen, y a su juicio ello “no resulta efectivo, por cuanto los propietarios de los terrenos afectos a utilidad pública, en la mayoría de los casos, sí recibieron una compensación junto con el gravamen, como se señaló anteriormente, en términos tales que los beneficios adquiridos junto con la afectación superan ampliamente el costo de la limitación”[8]. Agrega el ejecutivo que “Por otra parte, la fijación de plazos de caducidad tampoco se justifica en esta materia. Las ciudades son realidades que permanecen no solo por décadas sino por siglos y su formación requiere largos períodos, desde que se formula un “plan de ciudad” hasta que este se materializa (…)”[9]. Y alude al tema de la expropiación diciendo que “El supuesto de que habría que expropiar, en los breves plazos que estableció la ley, todos los terrenos afectos a utilidad pública de todas las ciudades chilenas es muy difícil de practicar”[10].
En definitiva, al analizar dicho Mensaje tenemos que las razones por las que el legislador eliminó las caducidades automáticas fueron, en palabras simples, porque los organismos de la administración del Estado no fueron capaces hacerse cargo de todos aquellos terrenos cuyas afectaciones habían caducado. No es cierto que los beneficios para los propietarios fueran mayores, si así fuera el afectado recibiría una indemnización por expropiación prontamente, de hecho en el mismo Mensaje el Ejecutivo confiesa que es impracticable expropiar en breves plazos. Lo que en realidad ocurre es que la autoridad urbanística tarda muchos años en confeccionar un plan regulador y a la época en que lograran terminar uno de estos instrumentos de planificación lo más probable es que las caducidades ya habrían operado, lo cual generaba un problema para la administración pues el artículo 59 de la LGUC -que introdujo la ley 19.939- prohibía expresamente afectar nuevamente dichos terrenos, la norma disponía que “Caducada la declaratoria de utilidad pública, el inmueble afectado no podrá ser declarado nuevamente afecto a utilidad pública para los mismos usos incluidos en una declaratoria anterior, a menos que el acto expropiatorio se dicte dentro del plazo de sesenta días contado desde la fecha de entrada en vigencia de la nueva declaratoria”[11].
Así entonces, las razones de la autoridad para eliminar las caducidades no tienen que ver con que aquí no existan gravámenes o que las declaratorias de utilidad pública sean beneficiosas. Las motivaciones de la ley 20.791 son en realidad de conveniencia para el Estado.
Ahora bien, lo anterior tampoco puede resultarnos aberrante, lo cierto es que necesitamos de caminos y de terrenos estratégicos para seguir ampliando nuestro desarrollo como país y sociedad, pero estos beneficios no pueden ser a costo de los derechos fundamentales de las personas, menos de un derecho tan sensible como lo es el derecho de propiedad.
Es el prolongado tiempo de afectación y la arbitrariedad en el uso de este mecanismo lo que hace impracticable esta potestad administrativa en cualquier Estado de Derecho desarrollado. Y el hecho de que la autoridad no haya actualizado ni perfeccionado sus mecanismos de afectación de inmuebles estratégicos no nos puede dejar a su total discrecionalidad y merced.
Siendo este el panorama y entendiendo ya que las declaratorias de utilidad pública son un gravamen en sí mismo, habría sido loable que el legislador las hubiese incluido dentro de los gravámenes que deben registrar los Conservadores, potenciando así el rol que estos tienen de otorgar una completa publicidad de los gravámenes que pueden afectar a los bienes raíces, en vez de tomar la vía indirecta que solo las refleja en las inscripciones que pueden o no promover los mismos particulares en estas renuncias que, al igual que las declaratorias, laceran ad eternum la propiedad.
[1]Artículo 59 del D.F.L. 458 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo que contiene el texto refundido de la Ley General de Urbanismo y Construcción.
[2] Artículo 59 de la LGUC en su versión normativa de fecha 31 de mayo del año 2003.
[3] Artículo 121 inciso 1 de la LGUC en su versión normativa de fecha 31 de mayo del año 2003.
[4] Causa “Ubilla Castro con Alcalde Municipalidad de Providencia y Secretario Comunal de Planificación y Coordinación”, sentencia Corte de Apelaciones de Santiago, 20 de marzo de 2002, recurso de protección rol Nº 6193-2001.
[5]Figueroa, Juan Eduardo, et al. (2016). Urbanismo y Construcción. Editorial Thomson Reuters, Segunda edición actualizada, Santiago. p.103.
[6] Historia de la ley 19.939, Mensaje presidencial de fecha 22 de mayo del año 2003 de S.E. el presidente Ricardo Lagos Escobar a la Honorable Cámara de Diputados.
[7] Artículo 1º Nº 1 de Ley 19.939 que reemplazó íntegramente el artículo 59 de la LGUC.
[8] Historia de la ley 20.791, Mensaje Presidencial de fecha 11 de marzo del año 2013 de S.E. el Presidente Sebastián Piñera Echeñique y otros a la Honorable Cámara de Diputados.
[9]Ídem.
[10]Ídem.
[11] Artículo 1º Nº 1 de Ley 19.939 que reemplazó íntegramente el artículo 59 de la LGUC.
